Eleonora Ermólieva
Ph. D. (Economía), ILA.
Siendo la cooperación internacional un rasgo general de la mundialización de la reforma educativa, a inicios del siglo XXI podemos observar que la intensificación de los vectores de interacción en el campo de la educación se extiende a todos los rincones de nuestra planeta y presenta, a nuestro modo de ver, la siguiente jerarquía. Primer nivel - los lazos entre instituciones (universidad-universidad) que son partes de otro nivel, el de las relaciones bilaterales entre países. La suma de actividades interestatales compone la cooperación subregional. A su vez los bloques subregionales actúan a un nivel más alto, desbordando las fronteras de un continente dado (verbigracia, Europa o ALC) para enlazar con otras regiones del mundo. Y por fin, está cobrando cuerpo una forma más amplia del componente horizontal, la cooperación transcontinental, en nuestro caso, en el formato "Europa-Latinoamérica".
Dejando un tanto de lado el método tradicional de análisis científico -que suele ir de menos a más, de lo simple a lo complejo, -empezaremos por centrar nuestro enfoque en esta forma multilateral, innovadora porque demuestra evidentemente que la cooperación internacional en el campo educativo está adquiriendo rasgos nuevos tanto de calidad, como en lo que atañe a la orientación de sus vertientes, la dirección geográfica de los flujos de interacción.
Se reconoce ampliamente que el primer programa conjunto en formato "Europa-Latinoamérica" fue el COLUMBUS, lanzado en el año 1987 para enlazar universidades de Europa y Latinoamérica en vísperas del Quinto Centenario del Descubrimiento de América. En el año 2000 se inició una nueva etapa de este proyecto: unos 130 rectores de 32 países firmaron en Turín un nuevo plan de cooperación universitaria europeo-latinoamericana.
Además, en el 2000 en la Conferencia de Ministros de Educación de dos continentes fue materializada la iniciativa de crear un entorno de interacción multilateral más amplio: el espacio común en educación superior, ALCUE-Edsup. El origen de este proyecto se remonta a la Cumbre birregional de Río de Janeiro (junio, 1999), en la que los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron su voluntad política de intensificar las relaciones transcontinentales, definieron la educación superior como un bien público, esencial para el desarrollo humano, social y tecnológico y la afirmaron como una de las prioridades de acción.
Específicamente, el espacio ALCUE-EdSup tiene como objetivo:
- promover acciones que estimulen y faciliten el intercambio y la circulación de estudiantes, docentes, investigadores, personal administrativo y técnico de los sistemas nacionales de enseñanza superior profesional,
- divulgar informaciones, promover debates, principalmente relativos a la educación superior y que puedan contribuir a la mejora de calidad de la educación superior en los países de la Unión Europea, de América Latina y el Caribe.
En la segunda Cumbre birregional (mayo 2003, Madrid) se recomendó promover un plan de acción para los años 2002-2004 con el objetivo de construir dicho espacio. Una gran aportación a este proceso la constituyeron algunos programas de vinculación con las universidades latinoamericanas que la Unión Europea ha venido desarrollando en el contexto de la "cooperación abierta". Cabe mencionar el programa ALFA (América Latina-formación académica) de becas para estudiantes latinoamericanos (instituido en el año 1994). En 2002 se estableció el programa ALBAN, dirigido a los estudiantes de postgrado y profesionales latinoamericanos que necesitaban mejorar sus conocimientos y destrezas académicas en cualquier institución de enseñanza superior o centro de investigación europeos.
Vale mencionar que en el proceso de construcción de ALCUE-Edsup los estados europeos no olvidan el intercambio bilateral con países de Latinoamérica; existen, por ejemplo, los tratados de cooperación entre la Unión Europea y México, la UE y Chile. Además, las universidades de Europa mantienen relaciones con las entidades subregionales (MERCOSUR y la Comunidad Andina).
En la tercera Cumbre Europa-Latinoamérica-Caribe, celebrada en mayo de 2004 en Guadalajara (México), sus participantes reafirmaron el compromiso de fortalecer la cooperación birregional y la asociación en formato UE-ALC en el campo educativo, expresando su profundo interés en seguir apoyando los programas mencionados (Alfa, ALBAN) y algunos otros (i.e. ERASMUS Mundus para el período 2004-2008). En la Declaración de Guadalajara los presidentes del Consejo Universitario Iberoamericano y de la Asociación de Universidades Europeas se felicitaron de que las Cumbres UE-ALC hayan prestado siempre gran atención al tema de la educación. Por su parte los firmantes de la declaración expresaron la voluntad de la comunidad universitaria de ambas regiones de participar con el máximo de sus posibilidades en la interrelación transatlántica en el marco del plan para los años 2005-2008 (1).
Junto con algunos otros documentos, este plan fue aprobado en la Reunión de Ministros de Educación (abril 2005, Ciudad de México) que tuvo por tema "La calidad como eje articulador de la agenda estratégica para el espacio común de educación superior, ALCUE-EdSup". En la Declaración de México los participantes del evento reafirmaron su compromiso de "trabajar coordinadamente para hacer realidad el "Horizonte 2015" de ALCUE, con base en las siguientes estrategias:
- mpulsar la comparabilidad de los sistemas educacionales universitarios,
- promover el establecimiento de redes de cooperación e intercambio entre instituciones de educación superior y sus cuerpos académicos,
- impulsar la creación de mecanismos de evaluación y garantía de calidad de la educación superior, basados en criterios comparables y en códigos de buenas practicas,
- fomentar una mayor visibilidad interna y externa del proceso de construcción del espacio común ALCUE" (2).
Debe señalarse que antes de la cuarta Cumbre UE-ALC, organizada en Viena en mayo 2006, la Comisión Europea adoptó estrategias renovadas hacia Latinoamérica y el Caribe que fueron recogidas tanto en la Comunicación correspondiente (3), como en la Declaración de la Cumbre. A las nuevas iniciativas de la UE se ha referido a menudo en sus intervencioness la comisaria de Relaciones Exteriores y de Política Europea de Vecindad Dra. Benita Ferrero-Waldner. Por ejemplo, en su presentación de la delegación europea a la conferencia «Nuevos desafíos en las relaciones UE-ALC" (México, febrero de 2006) subrayó que "para incrementar la influencia de nuestras dos regiones en el escenario internacional, hay que combinar nuestros esfuerzos en una colaboración más estrecha". Resumiendo el contenido del nuevo rumbo, la Presidenta honoraria del Instituto Austriaco para América Latina expresó en un mensaje enviado en ocasión del 40 aniversario de esta institución que "la Unión Europea, en su calidad de principal donante para América Latina está dispuesta a multiplicar sus esfuerzos para apoyar a las naciones latinoamericanas y caribeñas a hacer la región más estable y más segura, ayudar al continente a ocupar el puesto que le corresponde en la economía mundial. Ello no solo requiere un apoyo a largo plazo para una buena gobernanza y el estado de derecho, el refuerzo de instituciones democráticas, sino también la ayuda específica, por ejemplo, en alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Nuestra ayuda comunitaria a América Latina, cuyas prioridades para el período 2007-2013 estamos actualmente elaborando, reflejarán adecuadamente estos desafíos... Por último, pero no por ello menos importante, la Comisión también propondrá medidas para profundizar nuestra mutua comprensión... Queremos desarrollar nuevas iniciativas en el campo de la cooperación para la educación superior y la cultura. La educación y la cultura me parecen particularmente importantes" (4).
Hay que destacar que en la Declaración de Viena, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, América Latina y el Caribe, entre otros puntos, reiteraron el compromiso "de seguir promoviendo y reforzando nuestra asociación estratégica birregional... Concedemos prioridad a la creación del Espacio Común en materia de Educación Superior ALC-UE, orientado hacia la movilidad y la cooperación" (5). La base de esas resoluciones eran las decisiones del Comité de seguimiento de ALCUE (abril 2006, Maceió, Brasil) y -en gran parte- los resultados de algunos estudios (6).
En la Reunión en Brasil los miembros del Comité de Seguimiento del ALCUE (España, Francia, Portugal, Polonia, México, Brasil, Colombia, Nicaragua, Jamaica, San Cristóbal y Nieves) ratificaron el texto (que fue presentado en la Cumbre) en que se instó, particularmente, a los países miembros "a involucrarse en las acciones programadas para el periodo 2007-2008 con el objetivo de avanzar en la creación del espacio común ALCUE". Asimismo, el Comité debatió temas relacionados con la III Reunión de Ministros de Educación del ALCUE que tendrá lugar en Madrid en 2007. (La próxima, V Cumbre de la Unión Europea, América Latina y el Caribe tendrá en 2008 como sede el Perú).
Las realidades y prospectivas de las relaciones UE-AL son tema de polémica en los círculos académicos y políticos, donde se cruzan dos puntos de vista. Por un lado, están quienes consideran que la preocupación de la UE por AL (que nunca ha sido muy alto) está disminuyendo aún más, debido, entre otros factores, a la adhesión de 10 nuevos miembros sin mucho interés por la región latinoamericana, a la política de vecindad que lleva centrar la atención de la UE en los países más próximos geográficamente, a la percepción, en algunos círculos de que Latinoamérica ha fracasado, defraudando las expectativas europeas de reformas sociales, de "buen gobierno" y profundización de la integración regional. En el otro lado se encuentran aquellos que argumentan que estos hechos no deben ensombrecer avances importantes como son los dos Acuerdos de asociación firmados con México y Chile, también se valora que se ha logrado detener, por el momento, tendencias negativas, como la reducción de los recursos comunitarios de cooperación. Para este grupo, la situación podría ser aún peor.
En opinión de los autores españoles del informe fundamental "Perspectivas de las relaciones Unión Europea-América Latina. Hacia una nueva estrategia", no es nueva la afirmación de que las relaciones entre la UE y AL están estancadas porque estas regiones parecen no tener intereses convergentes y las líneas de actuación entre ambas frecuentemente se entrecruzan sin tocarse, lo que dificulta el diálogo. Pero dichos expertos estiman que "hay activos acumulados y muchos puntos de encuentro, que son la semilla para reactivar una relación birregional..." (7). Para promover la "asociación estratégica" ambas regiones deben mejorar su cooperación multilateral en ámbitos en los que hay consenso, por ejemplo, en el aspecto de la cohesión social, uno de los principales desafíos del desarrollo de Latinoamérica que obliga a Europa a modular su cooperación para adaptarse a distintas realidades y problemáticas. Entre otras propuestas los autores del informe sugieren la de impulsar esta cuestión de manera mas enérgica en la agenda internacional y en el propio diálogo birregional UE-ALC.
Una de las tareas esenciales para intensificar la asociación de ambas regiones, "piedra angular para la proyección de la UE en AL" (según dichos autores) es el conocimiento mutuo que se pretende reforzar, entre otras iniciativas, con el aumento de intercambios a nivel educativo y de investigación, en particular, en el marco del programa ERASMUS MUNDI o la recuperación de los centros de investigación latinoamericanistas en la UE y europeístas en AL. (A nuestro modo de ver, no menos importancia tiene el proyecto de constitución del espacio común ALCUE EdSup). De todos modos, en esta línea y percepción optimista no hay otra alternativa a la apertura y mantenimiento de diálogos a distintos niveles, con todos los actores relevantes, de manera formal e informal. De esta forma, se crearán condiciones más favorables para el acercamiento de intereses de los dos bloques regionales -Unión Europea y Latinoamérica-, los cuales se encuentran inevitablemente inmersos en una dinámica reestructuración global, que plantea retos y desafíos comunes.
A nuestro modo de ver, un sustancial aporte a la interacción transatlántica más activa en el campo educativo es la cooperación iberoamericana, que cuenta ya con gran experiencia práctica y abarca no sólo la educación superior sino otros niveles de enseñanza y tipos de formación profesional.
El intercambio multilateral y multiforme dentro de la Organización de Estados Iberoamericanos para la educación, la ciencia y la cultura (OEI), entre países tan diversos pero unidos ya hace un largo periodo de tiempo (formalmente, desde el año 1949) es un modelo muy demostrativo y, sin duda, exitoso de colaboración transcontinental. El diálogo real de los países miembros de la Comunidad empezó a desarrollarse desde la Primera Cumbre, reunida en la Ciudad de México (1991). Los instrumentos jurídicos de interacción fueron configurados en la V Cumbre (San Carlos de Bariloche, 1995), con la aprobación del Convenio para la cooperación, a partir de la cual se institucionalizaron las reuniones ministeriales regulares y se pusieron en marcha diferentes programas colectivos que abarcaban áreas como la educación y la investigación científica, la conservación del patrimonio cultural e histórico, etc.
A inicios del siglo XXI se examinaron los resultados de diez años de colaboración mutua en los marcos de la OEI. Se decidió cambiar la agenda de unos programas casi ya realizados y elaborar otros actualizados. Por ejemplo, en la X Cumbre (Panamá, 2000) se formuló la idea de organizar la comunidad virtual iberoamericana (CIBERAMERICA) con el fin de constituir, a base del uso de nuevas tecnologías de información y comunicación, la ventana viva y dinámica de la presencia de la Comunidad. En adelante este proyecto coadyuvó en gran medida a la creación del portal "Universia" dirigido a los estudiantes, profesores, y científicos de España, Portugal y Latinoamérica. En mayo de 2005 se organizó en Sevilla un encuentro de 400 universidades participantes del proyecto, en que los rectores, entre otras cuestiones, reiteraron el compromiso con la creación del espacio común iberoamericano de educación superior y de investigación. (En fecha reciente, "Universia" contaba ya con más de 800 universidades participantes) (8).
En la XV Conferencia Iberoamericana de educación, celebrada en julio del 2005 en Toledo, en vísperas de la XV Cumbre Iberoamericana de Salamanca, se manifestó el deseo de intensificar la cooperación educativa y científica no sólo en los marcos de la OEI, sino más allá de la Comunidad. La Declaración de Toledo puso de relieve la importancia de la "constitución de un espacio común de educación superior para América Latina, Caribe y Unión Europea (ALC-UE), así como las actividades hacia el espacio paneuropeo de educación (EEES), en los marcos del Proceso de Bolonia" (9).
Se debatieron esos y algunos otros problemas de la agenda de cooperación educativa durante la XVI Conferencia Iberoamericana de Educación, celebrada en Montevideo en julio 2006 que era un foro de reflexión sectorial previo a la Cumbre iberoamericana en turno. En esta reunión, convocada por la OEI, se han trabajado varios de los temas que posteriormente han asumido los máximos mandatarios iberoamericanos. Por ejemplo, se trataron temas relativos al espacio iberoamericano de conocimiento (EIC) y las prioridades para su construcción. Entre las medidas concretas propuestas como condiciones indispensables para la construcción del EIC la Declaración de Montevideo destaca la estrategia hacia el alcance por los países latinoamericanos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), precisando que es necesario universalizar, en el menor tiempo posible, la alfabetización de la población joven y adulta, y su formación educativa, al menos hasta la finalización de la educación básica, "con objeto de poder declarar a la región iberoamericana territorio libre de analfabetismo entre 2008 y 2015". (En elaboración de este plan, coordinada por la OEI y la Secretaría General Iberoamericana - SEGIB-, han participado activamente tanto los ministerios de educación iberoamericanos como el Convenio Andrés Bello (CAB). Asimismo, el documento final dedica especial atención a la creación de un espacio iberoamericano de conocimiento (EIC), idea fuerza sobre la que la OEI y la SEGIB han colaborado de forma activa durante 2006, junto al sector iberoamericano de la educación superior. En el marco del EIC, se decide promover una iniciativa de cooperación en materia de movilidad académica de estudiantes universitarios. Acciones como el Programa Iberoamericano de Movilidad Académica (PIMA), impulsado desde hace años por la OEI, forman parte de los antecedentes de esta iniciativa (10).
Vale mencionar que los ministros iberoamericanos de educación expresaron reconocimiento al gobierno de España por su solidaria iniciativa en la puesta en marcha de programas de canje de deuda por inversiones educativas y, en general, su labor a favor de la cooperación iberoamericana.
Siendo siempre un puente insustituible en el establecimiento de relaciones latinoamericano-europeas, España alcanzó máximo protagonismo en la OEI cuando en la X Asamblea General de esta institución (celebrada en octubre de 2006 en la Cuidad de México) fue elegido por unanimidad como nuevo Secretario general Álvaro Marchesi, ex-secretario de Estado de Educación y catedrático de psicología de la Universidad Complutense de Madrid. (Marchesi, destacada figura en la educación española, ha ocupado distintos cargos de responsabilidad en el Ministerio de Educación).
En sus primeras declaraciones como máximo dirigente de la OEI, A. Marchesi expresó el firme convencimiento de que las reformas educativas tienen que ser reformas sociales y no sólo escolares. "No puede haber un cambio educativo si no se abordan las desigualdades sociales y la falta de preparación y de cultura de determinados actores sociales" (11).
La XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Montevideo, 27-28 de octubre, 2006), una vez más, ha dedicado un lugar destacado de su declaración a temas vinculados con la cooperación educativa y cultural de la región. Ha sido objeto de análisis especial el problema del canje de deuda por inversión educativa como un instrumento para obtener recursos adicionales para fortalecer las políticas de desarrollo educativo. Se impulsa la participación de los gobiernos en el desarrollo de este programa y se decide la elaboración de un informe que dé cuenta de los resultados de las experiencias semejantes en el seno de la comunidad iberoamericana y con terceros países.
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Al empezar nuestro análisis, hemos anotado que las actividades intra-continentales son partes integrantes de cualquier forma de integración multilateral. En el caso de Latinoamérica, en la realización del ambicioso proyecto ALCUE, además del aporte sustancial que supone la cooperación iberoamericana, hay que tener en cuenta otras dos modalidades: dentro de las fronteras del Hemisferio Occidental (en el marco de la Organización de los Estados Americanos , OEA) y dentro de grupos subregionales, tales, por ejemplo, como el MERCOSUR o el Convenio Andrés Bello de la Comunidad Andina.
No podemos olvidar que históricamente el factor de educación fue uno de los motivos más sustantivos para la cooperación panamericana. Su importancia se elevó desde la Cumbre II de las Américas (Santiago de Chile, 1998) cuando los gobiernos de Norte y del Sur americano determinaron que el compromiso hemisférico en educación debía expresarse en vastos procesos de reforma que debían abarcar a todos los niveles de los sistemas educacionales y basarse en amplios consensos y esfuerzos compartidos de toda la sociedad por superar los problemas que confronta la educación americana.
En la III Cumbre (Québec, 2001), así como en los encuentros siguientes (en Monterrey, México, 2004 y en la IV Cumbre en Mar del Plata, 2005) los países miembros de la OEA reafirmaron que la educación es el factor decisivo para la promoción del desarrollo del potencial humano, para el fortalecimiento de las instituciones democráticas, para la igualdad y la reducción de la pobreza.
Como fue anotado en el informe final de la IV Reunión de Ministros de Educación de la OEA (Scarborough, Tobago) que precedió la IV Cumbre Americana, "la tarea hemisférica es no escapar las metas globales y los desafíos planteados al desarrollo económico y social sostenible y tenerlos en cuenta al momento de encarar las propuestas con una perspectiva regional...". En la Cumbre de 2005 los participantes del evento reafirmaron su apoyo a los compromisos asumidos en la Cumbre mundial sobre desarrollo social (Copenhague, 1995), la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas (Nueva York, 2000), la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible (Johannesburgo, 2002) "como condición fundamental para el progreso hemisférico..." (12).
Hay que destacar que el plan de acción de Mar del Plata incluyó, entre otros puntos importantes, en la agenda de las reformas educativas latinoamericanas "con el fin de fortalecer y enriquecer los procesos de enseñaza en las escuelas", el intercambio de experiencias exitosas registradas en otros países" (13). Parece evidente que la participación en los procesos de integración panamericana no implica pro parte de los países del Hemisferio Occidental desinterés por la colaboración con otras regiones del mundo.
A mi modo de ver, el análisis de los esfuerzos por hacer más activa la cooperación educativa en el marco de la OEA es interesante desde el punto de vista de las perspectivas del acercamiento de América del Norte con América del Sur. (Es notoria, por ejemplo, la participación de México -miembro del NAFTA- en el Convenio "Andrés Bello" de la Comunidad Andina). Teniendo en cuenta la experiencia de los bloques subregionales -por ejemplo, del MERCOSUR- podemos observar que la integración subcontinental se llega a ser más eficaz cuando no se restringe a la mera construcción de un mercado común. Sin exagerar el papel de la educación en este proceso, podemos evaluarla como una reserva, un factor
complementario, un potencial adicional para la tendencia integradora panamericana.
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En el escenario de acciones multilaterales en el Hemisferio Occidental conviene retener la atención en proyectos conjuntos subregionales tales como MERCOSUR Educativo o el Convenio Andrés Bello. Históricamente el último (CAB) fue el primer ejemplo de integración educativo-cultural del nivel subregional jurídicamente formalizado.
El Convenio Andrés Bello (con sede en Colombia) empezó a regir hace más de 35 años, en noviembre de 1970. Inicialmente estuvo circunscrito a la orbita andina (6 países), hoy reúne a once: Bolivia, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, España, Panamá, Perú, Paraguay, Venezuela y -desde 2005- México. Su propósito primordial y eje de trabajo durante más de tres décadas ha sido la integración de los países signatarios desde lo educativo, lo cultural y lo científico-tecnológico. El tratado inicial fue modificado y ratificado por los países miembros del organismo en 1990en Madrid, lo cual abrió nuevos y mejores espacios al CAB para, por una parte, adecuarlo al contexto mundial, y por otra, fortalecer la integración y el desarrollo social-cultural andino.
En su reciente XXIII Reunión los Ministros de Educación del Convenio (Asunción, octubre 2006) trataron de explorar el futuro próximo de la integración subregional en materia de educación, cultura, ciencia y tecnología en el marco de debate del tema "El CAB y su dimensión social frente al contexto de integración regional". En el documento final del encuentro se señala que la meta central en materia temática de educación es "apoyar a los países miembros en el fortalecimiento de las políticas públicas y en la construcción de alternativas de calidad en diferentes niveles educativos, atendiendo a las tendencias mundiales y a las problemáticas e intereses compartidos por los estados miembros" (14). La resolución destaca que el logro de calidad es una prioridad de cada estado, una tarea aún no cumplida en muchos países, a juzgar por los resultados arrojados en cada país y en la región, por los sistemas nacionales de evaluación y por las investigaciones internacionales. De ahí que las metas del Convenio en esta dirección apunten a fortalecer los procesos regionales de mejoramiento de calidad de la educación básica y media, profundizar las interrelaciones cooperativas en la educación superior, apoyar la masificación del uso de nuevas tecnologías de la información.
Mientras las actividades cooperativas en el marco del Convenio Andrés Bello son el modelo más antiguo en el campo educativo latinoamericano, en opinión de muchos expertos es en MERCOSUR donde se encuentra el ejemplo de integración más efectiva, en un nivel más moderno y pragmático (15).
Desde la firma de Tratado de Asunción en marzo de 1991, en todos los países que integran el Mercado Común del Sur se percibió con claridad que el bloque no podía quedar supeditado a meros entendimientos económicos. Por eso se comprometieron a emprender una eficaz coordinación -desde un nivel macro hasta las instancias en las políticas sectoriales- para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la región. Reconociendo que los cambios atañen esencialmente al ser humano y son posibles por medio de la educación, el MEROCUR (desde sus orígenes) incorporó dicha política de coordinación a su estrategia como un aspecto central para la consecución de la meta final, o sea, la prosperidad de los pueblos del Cono Sur.
El proyecto multilateral Sector educativo del MERCOSUR (SEM) se originó con la firma del protocolo de intenciones por los ministros de educación de la región, el 13 de diciembre de 1991, como "un espacio diferenciado para el tratamiento específico de la cuestión educativa en los marcos de la integración regional" (16). El SEM comenzó a funcionar orgánicamente en 1992 cuando se diseñó un primer plan trienal, que constituyó el marco ordenador de los emprendimientos y acciones a llevarse a cabo hasta el año 1995. Esta primera etapa de la trayectoria histórica del SEM fue caracterizada por los primeros intentos de construir los instrumentos operativos para la superación de los obstáculos que condicionaban la movilidad de los alumnos dentro de las fronteras del grupo subregional.
Para realizar los programas universitarios y académicos conjuntos, las principales instituciones de educación superior de la Argentina, Brasil, Paraguay y el Uruguay formaron en 1991 la Asociación de universidades "Grupo Montevideo" (AUGM) que tenía como finalidad "impulsar el proceso de integración a través de la creación de un espacio académico común ampliado, en base a la cooperación científica, tecnológica, educativa y cultural..." (A mediados de los 1990 la AUGM abarcaba en los países miembros una población universitaria superior al medio millón de estudiantes, docentes e investigadores) (17).
El MERCOSUR educativo desarrolló en lo sucesivo sus actividades a tenor de planes trienales -para 1996-1998 y para 1998-2000-, que tenían como tareas sustantivas las promoción de las políticas regionales de capacitación de recursos humanos, la compatibilización y armonización de los sistemas educativos y la integración interuniveristaria (18).
La evaluación del plan de acciones 2001-2005 demuestra que, a pesar de las crisis económicas y políticas, pese a los momentos de inestabilidad que vivía el bloque mercosureano, el Sector educativo siguió funcionando y avanzando en las direcciones acordadas, si bien con vacilaciones y a paso lento. Muchos expertos destacan el avance en la concreción de varios proyectos y acuerdos vinculados con distintos niveles de enseñanza, el mecanismo de acreditación para algunas carreras de grado (por ejemplo, de ingeniería, medicina o agronomía), en la armonización de nuevos perfiles de capacitación de docentes o de educación tecnológica. Sin embargo, algunos especialistas ven también otro aspecto, por ejemplo, el argentino R. Miranda-, quien advierte que "el ejemplo del SEM es muy demostrativo en respecto a las dificultades que emergen en la integración educativa subregional". En su opinión, el periodo de 2002-2004 ha estado marcado por una crisis del SEM cuando no había un nivel intenso de intercambio político destinado a sostener el Sector educativo mercosureano, y los modelos de gestión aplicados para relacionar este campo social a la integración mayor del MERCOSUR no han tenido el éxito esperado y había una cuestión de debate entre los ministerios de educación de los países socios (19).
Dentro de las causas que paralizaron la dinámica del SEM este autor menciona la brecha que existía entre lo que se decidía a nivel del proyecto integracionista y lo que efectivamente se llevaba a cabo a nivel del sistema educativo nacional de cada país en particular. En otras palabras, es una cosa la intención política de tener agendas y reglas comunes que regulen la educación mercosureana, y otra cosa es la decisión institucional de cada ministerio nacional de sostener el proyecto del MERCOSUR fronteras adentro. Por esta razón, por ejemplo, la circulación de los individuos portadores de estudios o certificados escolares se veía afectada por trabas burocráticas y legales que impiden la correspondiente convalidación de títulos educativos.
La determinación de las causas de la pasada crisis del proyecto Sector Educativo del MERCOSUR podría ayudar a corregir el proceso de toma de decisiones para que la idea de construcción del espacio común educativo pueda traducirse en realidad.
Entre los factores que obstaculizaron el avance del proceso integrador educativo figuran, sin duda, las marcadas inequidades y asimetrías que siguen registrándose tanto en los indicadores macroeconómicos como sectoriales, incluyendo los sistemas educativos de los países del Cono Sur (aunque todos los documentos del SEM reiteran que el proceso de integración debe ayudar a superarlas).
Los principales programas vigentes en los años 2004-2005 eran: 1) proyecto integral para la escuela media del MERCOSUR, 2) mecanismo experimental de acreditación de carreras de grado universitario en Agronomía, Ingeniería, Medicina, 3) proyecto de compatibilización de perfiles técnicos para la escuela media (junto con la OEA), 4) acuerdo de reconocimiento de estudios de nivel básico y medio no técnico entre el Convenio Andrés Bello y el SEM, 5) constitución de un espacio común con la Unión Europea (ALCUE).
Datos estadísticos comparativos en el sector educativo de los países miembros del MERCOSUR y algunos países asociados
Tasa de Gasto público Tasa neta Tasa bruta
analfabetismo en educación: de matrícula de matrícula
de los jóvenes en el segundo en el tercer
(15-24 años (1) (2) nivel de nivel de
de edad) enseñanza* enseñanza **
Argentina 4,5 4,0 13,8 81,3 59,8
Brasil 8,9 4,2 12,0 74,9 20,6
Paraguay 5,1 4,4 11,4 51,1 27,0
Uruguay 3,7 2,6 9,6 73,2 37,4
Bolivia 5,6 6,4 19,7 71,2 39,4
Chile 2,8 4,4 18,7 78,6 42,4
(1) - % del PIB; (2) - % del gasto publico total
Notas:
*- proporción de alumnos, en edad escolar oficial, matriculados en el 2º nivel de enseñanza como porcentaje de la población total de niños en edad escolar del mismo nivel;
**- total de alumnos matriculados, independiente de su edad, sobre la población de edad escolar (generalmente de 18-23 años), multiplicado por 100.
Fuentes: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina, 2005. Santiago de Chile, 2006; UNESCO. Compendio mundial de la educación, 2006. - www. uis.uneso.org/publications/GED2006; UNDP. Informe sobre desarrollo humano, 2005. -- www.undp.org/hdr2005/indicators
En junio de 2006 se realizó en Buenos Aires la XXX Reunión de Ministros de Educación de los países miembros del MERCOSUR y países asociados (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela). (Como es sabido, en diciembre de 2004 nació la Comunidad Sudamericana de Naciones - CSN, con la intención de trabajar intensamente por la integración en el subcontinente de América del Sur). En el encuentro se aprobó el plan operativo de metas y acciones del SEM para los años 2006-2010, destacaron los avances del programa de movilidad académica regional de carreras acreditadas -MARCA (con ayuda de la OEI) (20), brindaron apoyo al proyecto OEA "escuelas solidarias del MERCOSUR", tomaron conocimiento de los resultados del seminario "Canje de deuda por educación", primera activad del grupo de trabajo constituido.
En julio de 2006 los presidentes del MERCOSUR y Estados asociados, reunidos en la ciudad de Córdoba en ocasión de la XXX Reunión del Consejo del Mercado Común, reiterando su firme compromiso con los valores de la integración, del multilateralismo, el desarrollo, la democracia y los derechos humanos, manifestaron su satisfacción por los avances sectoriales en cada una de las dimensiones de la integración, incluyendo la educación. Entre los logros conseguidos en los marcos del SEM destacaron los aportes realizados mediante las actividades conjuntas en el espacio educativo para el fortalecimiento de las políticas del MERCOSUR.... (21) Los altos mandatarios expresaron también su satisfacción por el avance de las relaciones de cooperación que mantiene el SEM con organismos internacionales tales como la UNESCO, la Unión Europea, la Organización de los Estados Iberoamericanos, porque "es posible esperar que ellas estimulan las tendencias integradoras dentro de las fronteras del mismo Sector educativo mercosureano"(22).
Como se señala en el nuevo plan, en la coyuntura que atraviesa el MERCOSUR, al promover cambios estructurales profundos, la educación sigue siendo reconocida como una condición para fortalecer el proceso integrador. En tal sentido, la misión del SEM es ahora (como antes) "conformar un espacio educativo común, a través de la concertación de políticas que articulen la educación con el proceso del MERCOSUR, estimulando la movilidad, el intercambio y la formación de una identidad y ciudadanía regional, con el objeto de lograr una educación de calidad para todos, con justicia social y respeto a la diversidad cultural de los pueblos de la región" (23).
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El fenómeno de la movilidad estudiantil más intensa esta reflejado en muchas publicaciones internacionales y es abordado en las conferencias intergubernamentales. Por ejemplo, el informe final del encuentro de los Ministros de Educación de los países miembros de la OECD, dedicado al tema "La educación superior: calidad, equidad y eficiencia" (Atenas.., junio 2006), indica que más de 2 millones estudiantes del nivel universitario están cursando en el extranjero; comparando con el inicio del milenio, este número creció en 30 % (24). Los cinco principales países de atracción son los EEUU (con un 28% de alumnos que estudian fuera de sus países de origen), Gran Bretaña (12%), Alemania (11%), Francia (10%), Australia (9%). Los siguen Japón (4%), España y Federación de Rusia (a razón de 3%) (25).
Al analizar los flujos internacionales de estudiantes, parécenos importante mencionar que, al moverse a Europa para proseguir sus estudios, los jóvenes de otras regiones (por ejemplo, de Latinoamérica y el Caribe) tropiezan no sólo con otras variantes de la "tecnología" de enseñanza, sino con nuevas modalidades de estudios, ya que los países europeos participan en el llamado Proceso de Bolonia, o formación del espacio europeo de educación superior (EEES).
Recordemos que en junio de 1999 los ministros de 31 países europeos, reunidos en Bolonia, suscribieron un documento que marcó el inicio oficial del proceso de convergencia educativa que debe culminar en 2010. Las metas estratégicas para la creación de EEES se centran en:
- formación un sistema fácilmente comprensible y comparable de titulaciones, basado fundamentalmente en dos ciclos principales;
- adopción de un mecanismo de créditos compatibles que promocione la movilidad estudiantil (créditos ECTS);
- promoción de la cooperación europea para garantizar la calidad de la educación superior;
- estimulación de la movilidad de profesores y personal administrativo de las universidades y otras instituciones de enseñanza superior europeas.
Con la finalidad de establecer un apoyo constante a la construcción del Espacio europeo de educación superior, los ministros sectoriales de los países firmantes de la Declaración de Bolonia decidieron reunirse cada dos años con el propósito de valorar los avances realizados y marcar las pautas para la continuidad.
Tras las reuniones en Praga (2001) y en Berlín (2003), los ministros de Educación de los países participantes del Proceso de Bolonia (en cantidad de 45 miembros) celebraron una reunión en Bergen (Noruega) en mayo de 2005. El objetivo de la misma era estudiar los progresos conseguidos y establecer directrices para el futuro. En este encuentro se confirmó el compromiso de coordinar las políticas con el fin de que los objetivos sobre la creación del EEES se alcancen en 2010.
La conferencia ministerial de Bergen tenía como una de sus tareas valorar los adelantos del proceso de Bolonia en el mediano plazo. En algunos documentos, preparados por investigadores europeos, se había apuntado que la convergencia universitaria, siendo una reforma en profundidad, ha generado en ocasiones confusión y contradicciones inevitables por la magnitud de los cambios a que son sometidos los modelos educativos. Más aún, en muchos casos las agendas de las reformas nacionales parecen ser más importantes que la agenda común de la Declaración de Bolonia. En tales condiciones, al parecer de algunos expertos españoles expresado en medios de comunicación, el proceso de construcción del EEES, en su corta historia de 6 años, parece haber entrado en su primera crisis. En el año 2007, en vísperas del próximo encuentro de los países-miembros del proceso de Bolonia (en Londres), se efectuarán las primeras pruebas que permitirán juzgar el éxito de este proyecto paneuropeo. Pero hoy por hoy es todavía bastante difícil contestar a la pregunta de si será la educación superior en Europa más homogénea y transparente en 2010?
A pesar de ciertos nuevos obstáculos provocados por los cambios profundos en los sistemas de enseñanza superior de Europa, este continente sigue siendo uno de los polos de atracción para el alumnado y profesorado latinoamericano. Según las estadísticas de la OECD y la UNESCO, en 2005 el flujo de estudiantes provenientes de las regiones latinoamericana y caribeña en Francia y Gran Bretaña se cifraba en 9.000 personas; en Alemania, en 7.400, en España, en 5.000, en Italia, en 3.000, en Portugal, en 2.000 (26). A nuestro modo de ver, es significativo que para algunos países de Latinoamérica -por ejemplo, para Argentina - Francia y España ocupan el segundo lugar (después de los EEUU) como principales destinos de migraciones estudiantiles.
Podemos subrayar que en el contexto de la "cooperación abierta", la Unión Europea sigue desarrollando algunos proyectos existentes y puso, también, en marcha unos programas nuevos destinados a Latinoamérica. Además de los programas ALFA (vigente desde 1994) y ALBAN (desde 2002), dirigidos a los estudiantes de grado y postgrado, así como a los profesionales latinoamericanos, hay que destacar ERASMUS Mundus, empezado en 2004 que tiene como objetivo atraer estudiantes muy calificados de terceros países a cursos organizados conjuntamente por universidades europeas, reforzar las relaciones de éstas con instituciones similares de otras zonas del mundo. Además de conceder becas a estudiantes del nivel master, procedentes de países no miembros de la UE, en el programa ERASMUS Mundus se contempla la financiación de proyectos conjuntos de universidades relativos a la mejora de la capacidad de atracción del sistema europeo de enseñanza superior.
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A MODO de BALANCE. Para terminar, podemos señalar, como una clara consecuencia de todo el panorama comentado, que debido al proceso de globalización, que generaliza cambios en lo económico, lo social, lo político y cultural, estamos viviendo un periodo histórico, cuya característica más relevante es una mayor interacción mundial en todas las esferas de la vida humana, incluyendo -en el caso que nos ocupa- el sector educativo. Al evaluar en breve las tendencias integradoras paneuropeas o panamericanas, así como interregionales, podemos deducir que en el mundo interdependiente crece la cooperación multilateral no sólo dentro de las fronteras intracontinentales, sino más allá, a nivel transcontinental. La causa principal es que en nuestra época, época "de problemas sin fronteras", parece que no hay otro remedio que mancomunar los esfuerzos en tratar de alcanzar las tareas universales, planteadas ante la educación, entre ellas las de dar respuestas adecuadas a nuevas realidades, aportar al proceso de modernización de la sociedad, fortalecer las instituciones democráticas, consolidar los principales derechos humanos y asegurar el bienestar económico y social.
1. III Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea. Guadalajara, 2004. Declaración de las universidades. -www.cuib.org/documentos.
2. II Reunión de ministros de educación de América Latina y el Caribe-Unión Europea. Ciudad de México, abril 2005. -www.sep.gob.mx
3. Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, 2005. -http://europa.eu.int/comm/external_relations
4. Benita Ferrero-Waldner. Nuevos desafíos en las relaciones EU-ALC. México, D. F., 2006. - http://europa.eu/.
5. Declaración de Viena. IV Cumbre "Unión Europea-América Latina y Caribe", 2006. -http://europa.eu.int/
6. Ch. Freres y J. A. Sanahuja. Perspectivas de las relaciones Unión Europea-América Latina. Hacia una nueva estrategia. Universidad Complutense de Madrid. Instituto de estudios internacionales. Informe final, 2005 (El informe describe de forma muy sintética la situación actual y los posibles escenarios futuros de ambas regiones, enfrentando la visión negativa y la positiva que existen en torno a la relación UE-ALC).
7. Ch. Freres y J.A. Sanajua. Perspectivas de las relaciones Unión Europea-América Latina., p. 1.
8. X Comité del seguimiento del espacio común ALCUE. - http://www.universia.es/ (22.04.2006).
9. Declaración de Toledo. -http//universia.es (13.07.2005).
10. XVI Cumbre Iberoamericana. Declaración de Montevideo, 2006. - www.oei.es/xvicumbredec.htm (06.11.2006).
11. El País. Madrid, 9.10.2006.
12. IV Reunión de ministros de educación de las Américas, (Scarborough, Tobago, 2006).- http://www.oest.oas.org/
13. Declaración de Mar del Plata (Argentina). IV Cumbre de las Américas, 2005.- http://www.summit-americas.org/
14. XXIII Reunión de ministros de educación del Convenio Andrés Bello, Asunción, 19-20 de octubre, 2006. - http://www.cab.int.co/
15. G. Roberto Rodríguez. Educación e integración regional. El caso del MERCOSUR. - UNAM. México, 2000.
16. MERCOSUR educativo. Argentina. Ministerio de educación. -www.me.gov.ar/MERCOSUR (28.05.2002).
17. Asociación de universidades "Grupo Montevideo" (AUGM). -www.rec.uba.ar/viccerec (29.05.2002).
18. MERCOSUR educativo. - http//sicmercosul.mec.gov.br/asp/planos (15.04.2005).
19. R. Miranda. Crisis del MERCOSUR educativo: causas y perspectivas. -www.irice.gov.ar/IRICE/investigación (28.10.2006).
20. MARCA- Programa de movilidad académica regional para los cursos de acreditación por el mecanismo de acreditación de carreras de grado en el MERCOSUR.
21. Comunicado conjunto. XXX Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Estados Asociados. Ciudad de Córdoba, Argentina, julio de 2006. -www.me.gov.ar/dnci/noticias_mercosur
22. Hay que recordar que a principios del regionalismo abierto, la Unión Europea esta apoyando la integración subregional latinoamericana, teniendo los acuerdos con el MERCOSUR y con la Comunidad Andina desde los comienzos de los 90 del siglo pasado. Ver: Comunicado conjunto. Sesión ministerial UE-MERCOSUR. Luxemburgo, mayo de 2005. -http;//ue.eu.int/newsroom
23. Plan del sector educativo, 2006-2010. - MERCOSUR educativo, http://www.mec.gub.uy/
24. Meeting of OECD education ministers. "Higher education: quality, equity and efficiency" (Athens, June, 2006). Background report., p. 27.
25. Internationalization of higher education. Background report. Meeting of OECD education ministers. - Idem.
26. UNESCO. Compendio mundial de la educación, 2006.-www.uis.unesco.org/publications/GED2006.
Publicado en REVISTA IBEROAMÉRICA 2007 N 1
